另一方面也要看到，合宪性咨询意见与合宪性审查结论相同本身不是问题，为了维护咨询意见不被推翻而刻意扭曲合宪性审查结论才是需要警惕的行为。

中国共产党作为没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益的政党[7]，始终代表全国各族人民根本利益。 （一）以先进理论为指导，凸显制度根本效能 衡量法律监督体系和法律监督能力现代化的标准，根本在于其制度建设及其执行力。

厘准法律监督这一根范畴的科学内涵与外延、其质的规定性与实现形式。检察制度优势需要转化为人民检察事业更高发展效能，其基本路径是：以先进理论为指导，凸显制度根本效能。 （四）深化检察综合配套改革，激发制度活力效能 全面深化司法体制综合配套改革对提高司法质量和效率，保证公正司法，提高司法公信力，加快建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度具有重要意义。另一方面，须创新性挖掘法律监督所属五类种权力位阶下子权力束体系的科学内涵。须编纂中小学法律监督知识读本，纳入国民义务教育内容，作为中小学生必修课程。

为此，我国推动建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的纪录、通报和责任追究制度建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度，从顶层制度设计层面作出完善司法人员分类管理、员额制、司法责任制、省以下地方法院检察院人财物统一管理四项重大改革举措，不仅为检察机关依法独立行使检察权提供了制度保障，而且提供了充分的人力物力公共财源保障，彰显了检察机关依法独立行使职权的独特优势。一是权力禀赋的专属性。根据"功能适当性"的内涵，需要从组织、结构、程序、人员等因素上考虑组织与任务的适配性。

"在实践中，审判机关通常只对行政争议所涉的行政行为进行合法性审查，难以回应当事人的实质诉求。"以人民为中心检察理念的宪制基础在于检察权的人民性。在检察领域要保障人民权益，关键在于努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义"。  以人民为中心检察理念又可进一步细分为"为了人民"与"依靠人民"两重理念。

当然，除了检察建议的方式，检察机关在实践中还会采取协商、协调等方式，推进行政执法的规范性或推动行政机关履行相关职责以化解行政争议。程序规范不同于实体规范，更具有技术性、可操作性、统一性，旨在规范检察权的运行过程，能够减少可能产生的权力行使争议。

依法履职是能动履职的前提，能动履职的作用主要在于补强依法履职。过去，在封闭对抗式的司法程序中，抗诉手段备受检察机关青睐。同时，在程序规范的设计技术上，避免出现规范重复、规范空白、规范冲突等问题，达致程序规范的初步体系化。《法律监督意见》要求，检察机关应当充分发挥法律监督职能作用，为大局服务。

  3.注重行政争议化解手段的最佳性  检察机关在行政争议实质性化解中的能动履职还体现在注重手段的最佳性，即考虑以何种法定纠纷化解手段能够最佳地解决行政争议。而当代中国的总体性体制更加强调党领导之下各类国家机关之间相互配合，正如习近平总书记指出，各类国家机关应当"增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。实践中，检察机关亦缺少主动参与数字检察建设的动力与能力，科技人员又对检察工作了解有限，可能发生"数字技术引领司法"替代"数字技术服务司法"的问题。"强能动性"与"弱能动性"的区分标准在于"功能适当性"原则，前述借助规范工具建构了相对客观的"功能适当性"判断标准。

在行政争议实质性化解领域，法治约束的意义在于避免以非法治的方式达成所谓的社会效果，这虽然可能带来暂时的"纠纷解决"，但忽视了其产生的不良示范效果，将对法治建设产生巨大负面影响。可见，"维护社会稳定""减少社会矛盾"是党和国家的重要政策，检察机关自然也要在检察工作中服务大局，贯彻维护社会稳定减少社会矛盾的党和国家政策，参与到预防和减少社会矛盾的工作之中。

"在本案中，检察机关在办理个案时发现，案涉小区有189户安置户存在同类问题。"一揽子解决民事争议正需要检察机关保持较强能动性，检察机关在查明行政争议背后的行政法律关系时，兼顾查明民事争议背后的民事法律关系，通过民事争议解决方式促成行政争议实质性化解。

跨部门数据共享能够打破数据孤岛，强化检察机关与其他国家机关的合作基础，如有助于检察机关提出更加准确的相关机关工作整改的检察建议。在实体规范处于相对开放的情况下，实体规范的开放性能够为检察机关能动履职创造空间，同时程序规范又能够形塑实体结果，保证实体结果的正确性，进而发挥约束检察机关能动履职的作用。人民的真实差异被抽象的‘当事人所掩盖，抽象的司法为民政策施于分化的人民群众，带来迥异的司法效果。例如，北京周某诉某区人力资源和社会保障局、某区人民政府养老保险待遇核准监督案"（以下简称"养老保险待遇核准监督案"）指出："在法院裁定并不违法、行政行为存在违反法律规定情形、当事人诉求具有正当性、合理性的情况下，检察机关不能就案办案、结案了之，漠视当事人的合理诉求，而是应当指出行政行为存在的问题、推动行政机关解决具体的行政争议，以争议的实质性化解真正实现案结事了政和。此外，检察机关也会向外部借力以提升行政争议实质性化解工作的专业性、民主性，如"养老保险待遇核准监督案"中，检察机关就相关规范的适用问题向法院、市政府相关部门等咨询、核实，从而确保了检察监督意见的准确性。又需要从规范数字技术应用、完善协同机制等方面深化检察机关能动履职的保障机制。

 （四）完善协同机制  按照组织社会学上的"组织趋同"原理，"执行不同任务、具有不同专业技术的组织往往会发生自觉协调彼此行动，提高整体效率的现象。任何法律规范都可能存在不足与不确定性，检察机关在案件办理中也会存在自由裁量空间。

进入 秦前红 的专栏 进入专题： 检察机关 。而无论是"效能"还是"正确"，这些要求的底层逻辑都是期待国家权力的妥当分工，而非教条化强调对抗与分立。

行政争议化解手段的最佳性考量通常包括是否能够最高效实现目的、是否最有利于实现与保护当事人的合法权益、是否最易于被当事人接受等因素。 （二）功能适当性与检察机关的弱能动性 服务大局是当代中国司法的另一核心理念，亦形塑了检察机关的能动履职形态。

数字技术使检察活动变得更加封闭，如算法黑箱使许多公共判断生成于封闭的信息处理过程之中，而人民群众不具备信息优势，无法对检察机关开展有效监督。张演锋，武汉大学法学院博士研究生。数字技术中生成的结论未必准确，算法黑箱、算法偏见的存在可能导致结论本身具有歧视性。立法具有民主正当性，立法上针对不同机关的权力分工以及机关内部的组织、结构、程序、人员的规定实质就是功能适当性考量的结果，因此依托立法可为功能适当性提供一定的客观标准。

 （二）塑造立体化的监督机制  检察机关的履职活动需要有效监督，如此才能避免其在"功能适当"时出现"能动不足"或在功能非最优时出现能动过度的情形。"检察机关在行政争议实质性化解中可以运用多种手段，包括抗诉、检察建议、促成和解、公开听证、调查核实、释法说理、司法救助等。

需要说明的是，或许有论者会认为行政争议实质性化解中的能动履职可能会导致调解泛滥，从而弱化了司法程序本身的独特价值。现实中，依法履职在检察体制科层化特征的加持下，可能会演变为检察机关对规则的过度依赖，依循照章办事按部就班的工作逻辑，产生工作惰性、缺乏创新动力、逃避风险承担等不作为倾向，进而弱化检察机关对社会的回应能力。

遗憾的是，司法改革大部分时候采取的则是'一刀切'标准，推行对社会精英有利的专业化改革。西藏自治区人民检察院、西藏自治区司法厅联合出台《关于贯通行政检察监督与行政执法监督合力促进依法行政的意见（试行）》就规定：检察机关和司法行政机关可以联合开展行政执法监督活动……司法行政机关开展专项执法监督时，可以邀请同级检察机关参与。

其二，警惕数字技术从客体转换为主体，防止以"数字判断"代替检察官的实质判断。而加强检察机关法律监督工作，需要科学的检察理念引领。如在浙江某机电公司不服工伤认定行政复议调处案中，检察机关就发现案件表面上是工伤认定纠纷，实质上是用工单位与劳动者的工伤保险待遇纠纷。一方面，数字技术对检察机关的强能动性履职有积极作用。

以指标控制为基础的工作评价机制是应对一线人员工作惰性或随意性的重要工具。例如，虽然法规范在调解过程中不处于中心位置，但交涉性程序能够减少实体规范摆动的幅度，使调解结果对实体规范的偏离在法治所容忍的范围之内。

在本案中，检察机关商请案涉行政规范性文件的制定机关对相关条文进行解释，明确规范的具体内涵，避免未来行政机关以相关规范规定不明确为由执行不到位，从根源上减少因规范不明确而产生的行政争议。依法能动履职可以区分为依法履职与能动履职两项检察工作的基本理念。

基于对行政争议实质性化解案例的分析，检察机关在能动履职过程中呈现强能动性与弱能动性的形态界分。因此，稳定成为增长之外新的政治要求。